東南亞煙霞問題 專家促檢討不干預原則

東南亞每年遭受跨境煙霞困擾，專家認為東盟的不干預政策已成阻礙解決問題的障礙。馬來西亞理科大學蔡明福博士撰文指出，東盟雖有《跨境煙霾污染協議》，但缺乏有效問責機制，建議設立自動化區域應對機制及獨立驗證措施。

每年東南亞都會經歷同樣的循環：天空變得灰濛濛，空氣瀰漫煙味，空氣質素讀數攀升。哮喘及其他呼吸系統疾病患者被勸喻留在家中，學校開始監測空氣指數，政府發表聲明，衛星追蹤火點。然後，一如以往，東盟開始討論合作。

馬來西亞理科大學蔡明福博士在《每周迴響》撰文指出，東盟在煙霞問題上並非沒有規則。2002年，10個成員國簽署了《東盟跨境煙霾污染協議》，該協議於2003年生效，最終所有成員國均已批准，印尼更在2015年交存批准書。協議本身承認各國有責任確保其管轄範圍內的活動不會對其他國家的環境造成損害或危害人類健康。

然而，問題在於東盟的政治文化往往令這些規則難以執行。東盟的建立基礎是主權、共識和不干預原則，這些原則在該地區脫離殖民統治、衝突及重大政治分歧的背景下有其意義。但尊重主權與規避責任是兩回事：當印尼境內的火災煙霧只停留在印尼境內，這基本上是印尼的國內事務；但當煙霧跨越邊界，影響馬來西亞、新加坡、汶萊等地的人民時，這就不再單純是內部問題，而是跨境環境問題。

國際法院在多個案件中已反覆確認，國家有義務以審慎態度防止其領土內的活動對其他國家造成重大環境損害。2010年紙漿廠案中，法院更將防止重大跨境環境損害描述為國際法的習慣規則。蔡明福認為，這改變了東盟應提出的問題，不應再僅僅問「我們是否在干預另一個國家的內政？」，而應問「當一個國家領土內的活動對境外造成重大損害時，它負有什麼責任？」

為此，蔡明福建議東盟應設立清晰門檻，自動觸發區域行動：當跨境煙霞達到商定的健康風險水平時，回應應是自動化的，包括數據共享、聯合核查、緊急協調及正式區域評估。其次，東盟需要更強的獨立核查能力，目前位於新加坡的東盟專門氣象中心（ASMC）已能利用衛星圖像、熱點檢測、天氣數據及煙霧軌跡分析進行區域監測，問題在於成員國是否願意以這些信息作為問責的基礎。第三，對屢次未能解決問題的情況應有後果，包括強制報告、獨立調查、補救計劃、賠償討論，以及在嚴重情況下啟動正式爭端解決程序。

蔡明福強調，這不意味著東盟應放棄不干預原則，也不代表馬來西亞或新加坡可以隨意告訴印尼如何管理其森林。他認為，東盟需要的是更現代的「不干預」理解：不干預不應意味著國家可以在其領土內活動對境外造成嚴重且可預見的損害時，仍以主權為由規避責任。經過二十多年處理同一問題，或許是時候停止將煙霞視為年度外交不便，而應將其視為需要可執行區域責任的跨境環境問題。